A kötelező menekültkvóták szabályozása az Európai Unióban a szubszidiaritás elvének érvényesülése tükrében, I. rész

dr. Tárnok Balázs

PPKE-JÁK Doktori Iskola

A kötelező menekültkvóták szabályozása az Európai Unióban a szubszidiaritás elvének érvényesülése tükrében;  I. rész

Bevezetés

A 2015-ben kiélesedett migránsválságra reagálva az Európai Unió Tanácsa (a Tanács) tavaly szeptemberben Magyarország, Csehország, Szlovákia és Románia ellenszavazata, valamint Finnország tartózkodása mellett minősített többségi szavazással elfogadta a menedékkérők elosztásáról szóló EU-s kvótarendszer első lépcsőjeként értelmezhető határozatot a nemzetközi védelem területén Olaszország és Görögország érdekében elfogadott átmeneti intézkedések megállapításáról. 1

A határozat értelmében 2017. szeptember 26-ig 120 000 nemzetközi védelmet kérelmező személy áthelyezésére kerül sor Olaszországból és Görögországból a többi tagállamba. A tagállamok belügyminiszterei által elfogadott határozat komoly tiltakozást váltott ki elsősorban a javaslat ellen szavazó tagállamok politikai vezetőinek körében, mondván az Európai Uniónak nincs hatásköre a menekültstátusz anyagi szabályainak meghatározására, ennek megfelelően nem is határozhatja meg kötelező jelleggel, hogy a tagállamok kit tekintsenek menekültnek, és hány menedékkérőt fogadjanak be.

Bár az Európai Unió legfőbb politikai döntéshozó szerveként számon tartott, tagállamok állam és kormányfőit csoportosító Európai Tanács ülésén csupán az egyes uniós tagállamokba önkéntes alapon történő befogadásról született döntés, a Tanács határozata alapján továbbra is kikényszeríthető lehet a migránsok befogadása a tagállamokban.

Az Országgyűlés 2015. november 17-én fogadta el2 azt a törvényjavaslatot,3 amely az Európai Unió Bírósága előtti eljárás megindítására kötelezi a magyar Kormányt az uniós kötelező kvótákról szóló tanácsi határozat megsemmisítése ügyében. A javaslat indoklása szerint a tanácsi határozat sérti a szubszidiaritás elvét, tekintettel

Lábjegyzet:

1. A Tanács (EU) 2015/1601 határozata (2015. szeptember 22.) a nemzetközi védelem területén Olaszország és Görögország érdekében elfogadott átmeneti intézkedések megállapításáról

2. 2015. évi CLXXV. törvény Magyarország és Európa védelmében a kötelező betelepítési kvóta elleni fellépésről – MAG YAR KÖZLÖNY, 2015. évi 182. szám, 2280.

3. T-332 Az Európai Unió Tanácsa által a nemzetközi védelmet kérők kötelező kvóták szerinti elosztásáról elfogadott határozattal összefüggésben indítandó bírósági eljárásról – www.parlament.hu

arra, hogy nem jogalkotási aktus lévén (határozat) a nemzeti parlament nem tölthette be szerepét a szubszidiaritás elvének védelmében.

II. Az Európai Unió hatásköreinek áttekintése

A kötelező kvótákról szóló szabályozás szubszidiaritás elvével történő összeegyeztethetősége vizsgálatának első lépéseként az Európai Unió egyes hatásköreinek áttekintése, majd a szubszidiaritás elvének dogmatikai megalapozása szükséges.

a) A hatáskörgyakorlás elve

Történetileg az alapító szerződések nem tartalmazták részletesen az Európai Unió hatásköreit, azokat az évtizedek során az Európai Bíróság pontosította. A tagállamok azonban tartottak attól, hogy a Bíróság jogértelmező gyakorlata számukra kedvezőtlenül alakul, ezért a Lisszaboni Szerződéssel a tagállamok bebetonozták4 az Unió hatásköreit.5

A hatáskörökkel kapcsolatos legfőbb elv, amely az Európai Unió működését alapjaiban meghatározza, a hatáskör-átruházás elve. Ennek lényege, hogy a tagállamok önkéntesen korlátozták és korlátozzák saját szuverenitásukat, és annak egy részét átruházták az Unióra, hogy a jövőben azokat az Európai Unió intézményei önállóan, más esetekben a tagállamokkal közösen gyakorolják. E hatásköröket a Szerződések rögzítik, az uniós intézmények pedig e átruházott hatáskörökben jogosultak intézkedésekre.6 Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak az Unióra, a tagállamoknál marad.7 „Az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskör-átruházás elve az irányadó. Az uniós hatáskörök gyakorlására a szubszidiaritás és az arányosság elve az irányadó. A hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad.”8

A hatáskör-átruházás elvét szokás korlátozott felhatalmazás elveként is nevezni, hiszen az át nem ruházott hatáskörökben tagállami kézben maradnak, tehát az Uniónak nincs általános jogalkotási hatásköre, csak a ráruházott hatáskörök tárgyában. Az Európai Uniónak kompetencia-meghatározó hatásköre sincs („Kompetenz-Kompetenz”), hiszen azzal csak egy alkotmány által univerzális felhatalmazással bíró szuverén állam rendelkezhet, az Unió pedig

Lábjegyzet:

4 Szabó-Láncos-Gyeney, 2015, i.m. 78.

5 Az Európai Unió hatásköreit az EUMSZ 2-6. cikke rögzíti.

6 Osztovits, 2012, i.m.201-202.

7 EUSz. 4. cikk (1)

8 EUSz. 5. cikk (1), (2)

nem minősül annak.9 Az Európai Unió tehát nem teremthet magának új hatáskört, csak azokban járhat el, amelyekről a tagállamok a részére önkéntesen lemondtak.

b) Hatáskörtípusok az átengedett szuverenitás mértéke szempontjából A Lisszaboni Szerződés egyik legfőbb újítása az Európai Unió hatásköreinek taxatív felsorolása volt, amely véget vetett a hatáskörök bizonytalan értelmezése korszakának. Az EU 3 fő hatáskörtípusa az átengedett szuverenitás mértéke szempontjából a kizárólagos, megosztott és a tagállami intézkedéseket támogató, összehangoló és kiegészítő hatáskör.

Kizárólagos hatáskörök:

„Ha egy meghatározott területen a Szerződések kizárólagos hatáskört ruháznak az Unióra, e területen kizárólag az Unió alkothat és fogadhat el kötelező erejű jogi aktust, a tagállamok pedig csak annyiban, amennyiben őket az Unió erre felhatalmazza, vagy ha annak célja az Unió által elfogadott jogi aktusok végrehajtása.“10 Az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik a vámunió, a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítása, a monetáris politika azon tagállamok tekintetében, amelyek hivatalos pénzneme az euro, a tengeri biológiai erőforrások megőrzése a közös halászati politika keretében, és a közös kereskedelempolitika területén.11

E területeken a szabályozás kizárólag az Európai Unió kompetenciájába tartozik, a tagállamok csak az Unió felhatalmazása alapján, vagy az uniós jogszabályok végrehajtása céljából fogadhatnak el kötelező jogi aktusokat. A kizárólagos hatáskörök tipikusan olyan területeknek minősülnek, amelyek belpolitikai értelemben az államok számára nem minősülnek politikailag szenzitívnek. Ezekre a tagállamok az Uniónak teljes felhatalmazást adtak.

Megosztott hatáskörök:

„Ha egy meghatározott területen a Szerződések a tagállamokkal megosztott hatáskört ruháznak az Unióra, e területen mind az Unió, mind pedig a tagállamok alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat. A tagállamok e hatáskörüket csak olyan mértékben gyakorolhatják, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta. A tagállamok olyan mértékben gyakorolhatják újra a hatáskörüket, amilyen mértékben az Unió úgy határozott, hogy lemond hatáskörének gyakorlásáról.“12 Az Unió a tagállamokkal megosztott hatáskörrel

Lábjegyzet:

9. Frivaldszky, 2011, i.m.286.

10. EUMSz 2. cikk (1)

11. EUMSz. 3 .cikk

12. EUMSz 2. cikk (2)

rendelkezik azokban az esetekben, amely nem tartozik a kizárólagos, vagy a támogató, összehangoló és kiegészítő hatáskörök közé. Ilyen terület például a belső piac, a gazdasági, társadalmi és területi kohézió, környezetvédelem, fogyasztóvédelem, közlekedés, energiaügy, a szabadságon, biztonságon és jog érvényesülésén alapuló térség, stb.13 E területeken a tagállamok csak annyiban élhetnek jogalkotási hatáskörükkel, amennyiben az Unió e hatáskörét nem gyakorolja, illetve arról lemond. A tagállamok ezen esetekben is felhatalmazást adtak az Uniónak, de nem teljes mértékben, ugyanis fenntartották annak lehetőségét, hogy e kérdésekben maguk is alkothassanak kötelező erejű jogi aktusokat. Ez tehát egyfajta versengő hatáskört keletkeztet az Unió kedvezményezett pozíciójával.14 Amennyiben az Unió kimerítően szabályoz egy megosztott hatáskörbe tartozó kérdést, atagállamnak a továbbiakban nincs jogalkotási jogosultsága a kérdésben (előfoglalás – preempció). A tagállam azonban visszakaphatja a szabályozási hatáskörét az előfoglalt területen, ha az Unió lemond a hatásköre gyakorlásáról. Ez akkor fordulhat elő, ha a jogi aktust az Unió hatályon kívül helyez, vagy az Európai Unió Bírósága megsemmisíti a szubszidiaritáselvének megsértése miatt.15

Támogató, kiegészítő, összehangoló hatáskörök:

„Meghatározott területeken és a Szerződésekben megállapított feltételek mellett az Unió hatáskörrel rendelkezik a tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedések megtételére, anélkül azonban, hogy ennek révén elvonná a tagállamok e területeken meglévő hatásköreit.“16

E területeken főszabály szerint a tagállamok rendelkeznek jogalkotási hatáskörrel, az Unió által elfogadott jogi aktusok csak támogatják, összehangolják vagy kiegészítik a tagállami aktusokat, a jogszabályban foglalt szigorú megkötéssel. Az Unió ilyen hatáskörrel rendelkezik az emberi egészség védelme és javítása, az ipar, kultúra, idegenforgalom, oktatás, szakképzés, ifjúság és sport, polgári védelem, és az igazgatási együttműködés területén.17

Ezek a hatáskörök tehát azt próbálják rendezni, hogy egy adott kérdésben kinek van joga intézkedést hozni. A 2009-ben hatályba lépő Lisszaboni Szerződés az addigi hatásköri

Lábjegyzet:

13. EUMSz. 4. cikk

14. Osztovits, 2012, i.m.203.

15. Blutman László felhívja rá a figyelmet, hogy a tagállamok és az Unió között megosztott, párhuzamosan fennálló hatáskörök kétféle módon viszonyulhatnak egymáshoz: lehet egyrészt versengő/átfedő hatáskör, amikor a kérdés szabályozására egyszerre áll fenn uniós és tagállami hatáskör, másrészt lehet szomszédos, egymás mellett fekvő hatáskör, amikor az adott szabályozási terület egyes részterületein az Uniónak, más területein a tagállamoknak van intézkedési jogosultsága. – Blutman, 2014, i.m.

16. EUMSz 2. cikk (5)

17. EUMSz. 6. cikk

bizonytalanságokat nagyrészt rendezte, de továbbra is vannak olyan elemek, amelyek különböző értelmezési lehetőségeket engednek. Blutman László szerint ez az elhatárolás állandó jogviták tárgya, hiszen e hatáskörök között szerinte legtöbbször nincs éles választóvonal, tekintettel arra, hogy az uniós hatáskörök többsége nem kizárólagos.18

c) Menekültügy az uniós hatáskörök rendszerében

A Lisszaboni Szerződéssel új, progresszívabb, ambiciózusabb és szélesebb hatáskörökkel járó felhatalmazás és hatásköri rend került bevezetésre a menekültügyi eljárásokkal kapcsolatban,19 amely azonban a szabadságon, biztonságon és jog érvényesülésén alapuló térség szabályozási körébe tartozó tárgykörként továbbra is az Unió megosztott hatáskörébe tartozik. Eszerint az Unió a menekültügy, a bevándorlás és a külső határok ellenőrzése terén a tagállamok közötti szolidaritáson alapuló olyan közös politikát alakít ki, amely a harmadik országok állampolgáraival szemben méltányos bánásmódot biztosít.20

Az Unió menekültügyi politikával kapcsolatos, eljárási jellegű, garanciális szabályai az EUMSz 78. cikkében találhatók. Ennek megfelelően az Unió közös menekültügyi, kiegészítő és ideiglenes védelem nyújtására vonatkozó politikát alakít azzal a céllal, hogy a nemzetközi védelmet igénylő harmadik országbeli állampolgárok mindegyike számára megfelelő jogállást kínáljon és biztosítsa a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartását. Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapít meg egy közös európai menekültügyi rendszer létrehozása céljából, mint az Unió egészén belül érvényes, egységes menekült jogállás a harmadik országok állampolgárai számára, közös rendszer a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlása esetén e személyek ideiglenes védelmére, közös eljárások az egységes menekült-, vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállás megadására és visszavonására vonatkozóan, előírások a menedékkérők és a kiegészítő védelmet kérők befogadásának feltételeire vonatkozóan,partnerségés együttműködés a harmadik országokkal a menedékkérők, illetve a kiegészítő vagy ideiglenes védelmet kérő személyek beáramlásának kezelése céljából.21

E hatásköröket tehát az Unió intézményei a tagállamokkal közösen, megosztva gyakorolják. A megosztott hatáskörök gyakorlására irányadó elv, amely az uniós kötelező kvóták

Lábjegyzet:

18. Blutman, 2014, i.m.

19. Molnár Tamás (2013): Mily színes e táj! Az Európai Unió menekültügyi acquis-jának kialakulása és fejlődése a kezdetektől napjainkig. Fundamentum, 2013.2. szám. pp. 55-63. 57-58.

20. EUMSz. 67. cikk (2) 21EUMSz. 79. cikk (2) a, c, d, f, g, pontok – kiemelés tőlem.

szabályázásával felmerült aggályok tekintetében eligazítást ad, a következő fejezetben tárgyalt szubszidiaritás és arányosság elve, mint az Unió hatáskörgyakorlását korlátozó elvek.

vége az első résznek
Nemzeti InternetFigyelő (NIF)